依法切实加强土地管理

——在全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的讲话

温家宝

（2004年10月28日）

国务院召开这次电视电话会议，主要任务是贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，进一步统一思想认识，加强和改进土地管理，巩固宏观调控成果，确保经济社会全面协调可持续发展。

去年下半年，针对经济运行中出现的突出矛盾和问题，党中央、国务院及时作出了加强和改善宏观调控的重大决策，突出强调要把好土地和信贷两个“闸门”。为加强土地管理、切实保护耕地，中央出台了一系列政策措施，开展土地市场治理整顿，清理各类开发区，严格控制建设用地。今年4月下旬，根据经济形势变化和进一步加强宏观调控的需要，中央作出了暂停农用地转用审批半年的决定。各地区、各部门认真贯彻中央部署，做了大量工作，土地市场治理整顿取得了积极进展，各方面保护耕地的意识明显增强，初步遏制了乱占滥用土地的势头。实践证明，中央的决策是非常必要、完全正确的，对于保护耕地和保障国家粮食安全，对于有效抑制盲目投资和重复建设，对于促进经济平稳较快发展，起到了十分关键的作用。

暂停农用地转用审批半年，一方面是为了遏制乱占滥用耕地的势头，一方面是为了集中精力研究改革土地管理制度，制定严格规范的土地管理措施，以逐步建立起有效的管理体制和机制。在深入调查研究、广泛听取各方面意见特别是地方意见的基础上，国务院反复讨论，作出了关于深化改革、严格土地管理的决定。这个《决定》从我国国情出发，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持社会主义市场经济的改革方向，针对当前土地管理中存在的突出问题，提出了深化改革、严格土地管理的措施。当前一项重要而紧迫的任务，就是要认真贯彻落实《决定》，进一步做好土地管理工作。

土地是民生之本、发展之基。在我们这个发展中的人口大国，土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。必须充分认识到，严格土地管理，既是贯彻科学发展观，确保经济社会可持续发展的长远大计，也是维护当前改革发展稳定良好局面的当务之急。

第一，我国人多地少的基本国情，决定了必须实行最严格的土地管理制度。我国耕地资源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口。我们面临的人多地少矛盾，是极为尖锐和突出的。更为严峻的是，有限的耕地资源还在大量减少。从1996年到2003年，全国耕地从19.51亿亩减少到18.51亿亩，7年之内净减少1亿亩。现在，我国人均耕地面积仅有1.43亩，不到世界平均水平的一半。耕地后备资源也严重不足，60%以上分布在水源缺乏或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，通过开发补充耕地的潜力十分有限。目前我国耕地资源短缺的矛盾越来越突出，已经影响到经济的可持续发展。今后一个相当长的时期，我国人口将继续增加，人地矛盾将更加突出。我们既要考虑满足当代人的需要，也要为子孙后代留下生存和发展的空间。唯一的出路就是实行最严格的土地管理制度，保护和利用好每一寸土地，除此别无选择。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，贻祸子孙后代。

第二，确保国家粮食安全，必须严格土地管理。国以民为本，民以食为天。十三亿人口的吃饭问题，始终是我国一件头等重要的大事。保证国家粮食安全，最根本的是保护耕地。近年来，由于耕地面积连年减少，粮食播种面积不断下降，粮食总产量和人均粮食占有量连续几年减少。2003年粮食总产量降至8613亿斤，是上世纪九十年代以来的最低点。而粮食消费量逐年增加，粮食产需平衡的年度缺口不断扩大。这几年粮食年度缺口，主要是靠挖库存来弥补。中央在宏观调控中首先从加强农业入手，采取了一系列直接促进粮食生产的政策措施，各地也做了大量工作，加上市场价格回升，气候条件比较好，粮食生产出现了重要转机，全年总产量将超过年初的预期目标，但当年仍有缺口。今后，随着人口增长和生活水平的提高，我国粮食需求将继续增加。提高粮食供给能力，保持粮食供求平衡，任务相当艰巨。粮食生产的基础是土地。我国现在耕地复种指数已经很高，很多地区水土条件不匹配，仅靠提高单产难以弥补因耕地减少损失的粮食生产能力。如果不严格土地管理，坚决遏止耕地快速减少的趋势，粮食安全的基础就会严重削弱。我们是一个有十几亿人口的大国，一旦粮食出大问题，后果不堪设想。对此，我们必须有危机感和忧患意识。

第三，走新型工业化、城镇化道路，必须严格土地管理。推进工业化、城镇化，不可避免地要占用一些土地。但近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题，已经到了令人触目惊心的地步。一些地方不具备条件，不经批准，盲目兴建开发区。到今年8月，全国清理出各类开发区（园区）6866个，规划面积3.86万平方公里，超过全国现有城镇建设用地总面积。一些城市建设盲目铺摊子，建宽马路、大广场，大量占用城郊良田。不少企业盲目圈占耕地，搞“花园式”厂区，厂房该建多层的却建单层，占地过多，有的企业甚至圈占上千亩、几千亩土地搞园区。一些地方为了满足投资商提出的多占土地的不合理要求，压低地价、甚至以“零地价”招商。这些问题导致耕地越占越多，土地利用效率越来越低。有的地方近几年来建设用地成倍增长，占地增长速度大大高于经济增长速度。有的地方在今后几年之内，就将用完除基本农田以外的全部耕地，面临无地可用的局面。照这样下去，工业化、城镇化进程将难以为继。只有管好用好土地，才能提高土地资源对经济社会发展的保障能力，既保证粮食安全，同时又保证工业化、城镇化所必须的土地供给，顺利推进现代化进程。

第四，维护社会稳定和国家长治久安，必须严格土地管理。土地不仅是最重要的农业生产资料，而且是农民最基本的生活保障。由于大量征占耕地，使很多农民失去土地。一些地方还压低补偿安置标准，不考虑失地农民的长远生计，导致部分失地农民成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”，生活水平下降。如果再不严格土地管理，听任乱征滥用耕地，失地失业的农民大量增加，后果将极为严重。我们必须从维护人民群众的根本利益和社会稳定的大局出发，严格保护耕地，保障农民的长远生计，为改革开放和现代化建设创造良好的环境。

第五，巩固宏观调控成果、保持经济平稳较快发展，必须严格土地管理。严格控制占用土地，是中央加强和改善宏观调控的一项极为重要的措施，对于有效地控制盲目扩大投资规模产生了釜底抽薪的效果。当前，宏观调控已见成效，经济运行中不稳定、不健康因素得到初步抑制，经济社会发展中的薄弱环节有所加强，整个经济正朝着宏观调控的预期目标发展。加强和改善宏观调控有效地避免了经济的大起大落，保持了经济平稳较快发展。但是也要清醒地看到，目前宏观调控仍处在关键阶段，经济生活中还存在不少需要解决的矛盾和问题，经济平稳运行的基础还不稳固。特别是固定资产投资规模仍然偏大，新上项目过多，投资再度膨胀的压力和可能仍然存在。由于投资拉动，生产资料价格大幅度上涨，消费价格也面临很大的上涨压力。如果放松土地管理，乱上项目、盲目投资就很有可能出现反弹，来之不易的宏观调控成果就会前功尽弃。如果发生这种情况，明年就不得不采取进一步的调控措施，整个经济工作就可能陷入被动。所以，我们必须继续把紧土地这个闸门。

总之，严格土地管理，直接关系到国家粮食安全，直接关系到经济社会可持续发展，直接关系到社会稳定，绝不是权宜之计，而是一项长期任务。暂停农用地转用审批到期后，绝不是简单地放开审批，而是要通过完善管理制度，更科学、更有效地管住管好土地。各地区、各部门一定要牢固树立科学发展观，充分认识严格土地管理的极端重要性，正确处理长远利益与当前利益、整体利益与局部利益的关系，正确处理保护耕地与发展经济的关系，真正把思想和行动统一到中央的决策上来，切实保护好中华民族赖以生存和发展的土地资源。

《决定》针对土地管理中存在的突出问题和薄弱环节，在严格土地执法、加强规划管理、保障农民利益、促进节约用地、健全责任制度等方面，作出了具体明确的规定，提出了改革的措施。当前，加强土地管理工作，就是要把《决定》提出的各项政策措施落到实处。为此，要重点把握好以下几个方面：