深化土地管理制度改革依法切实加强土地管理温家宝(2004年)

深化土地管理制度改革
依法切实加强土地管理
——在全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的讲话
温家宝
(2004年10月28日)
国务院召开这次电视电话会议,主要任务是贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,进一步统一思想认识,加强和改进土地管理,巩固宏观调控成果,确保经济社会全面协调可持续发展。
去年下半年,针对经济运行中出现的突出矛盾和问题,党中央、国务院及时作出了加强和改善宏观调控的重大决策,突出强调要把好土地和信贷两个“闸门”。为加强土地管理、切实保护耕地,中央出台了一系列政策措施,开展土地市场治理整顿,清理各类开发区,严格控制建设用地。今年4月下旬,根据经济形势变化和进一步加强宏观调控的需要,中央作出了暂停农用地转用审批半年的决定。各地区、各部门认真贯彻中央部署,做了大量工作,土地市场治理整顿取得了积极进展,各方面保护耕地的意识明显增强,初步遏制了乱占滥用土地的势头。实践证明,中央的决策是非常必要、完全正确的,对于保护耕地和保障国家粮食安全,对于有效抑制盲目投资和重复建设,对于促进经济平稳较快发展,起到了十分关键的作用。
暂停农用地转用审批半年,一方面是为了遏制乱占滥用耕地的势头,一方面是为了集中精力研究改革土地管理制度,制定严格规范的土地管理措施,以逐步建立起有效的管理体制和机制。在深入调查研究、广泛听取各方面意见特别是地方意见的基础上,国务院反复讨论,作出了关于深化改革、严格土地管理的决定。这个《决定》从我国国情出发,贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,坚持社会主义市场经济的改革方向,针对当前土地管理中存在的突出问题,提出了深化改革、严格土地管理的措施。当前一项重要而紧迫的任务,就是要认真贯彻落实《决定》,进一步做好土地管理工作。

一、 充分认识严格土地管理的重要性和紧迫性

土地是民生之本、发展之基。在我们这个发展中的人口大国,土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。必须充分认识到,严格土地管理,既是贯彻科学发展观,确保经济社会可持续发展的长远大计,也是维护当前改革发展稳定良好局面的当务之急。
第一,我国人多地少的基本国情,决定了必须实行最严格的土地管理制度。我国耕地资源稀缺,在不到世界10%的耕地上,承载着世界22%的人口。我们面临的人多地少矛盾,是极为尖锐和突出的。更为严峻的是,有限的耕地资源还在大量减少。从1996年到2003年,全国耕地从19.51亿亩减少到18.51亿亩,7年之内净减少1亿亩。现在,我国人均耕地面积仅有1.43亩,不到世界平均水平的一半。耕地后备资源也严重不足,60%以上分布在水源缺乏或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区,通过开发补充耕地的潜力十分有限。目前我国耕地资源短缺的矛盾越来越突出,已经影响到经济的可持续发展。今后一个相当长的时期,我国人口将继续增加,人地矛盾将更加突出。我们既要考虑满足当代人的需要,也要为子孙后代留下生存和发展的空间。唯一的出路就是实行最严格的土地管理制度,保护和利用好每一寸土地,除此别无选择。在土地问题上,我们绝不能犯不可改正的历史性错误,贻祸子孙后代。
第二,确保国家粮食安全,必须严格土地管理。国以民为本,民以食为天。十三亿人口的吃饭问题,始终是我国一件头等重要的大事。保证国家粮食安全,最根本的是保护耕地。近年来,由于耕地面积连年减少,粮食播种面积不断下降,粮食总产量和人均粮食占有量连续几年减少。2003年粮食总产量降至8613亿斤,是上世纪九十年代以来的最低点。而粮食消费量逐年增加,粮食产需平衡的年度缺口不断扩大。这几年粮食年度缺口,主要是靠挖库存来弥补。中央在宏观调控中首先从加强农业入手,采取了一系列直接促进粮食生产的政策措施,各地也做了大量工作,加上市场价格回升,气候条件比较好,粮食生产出现了重要转机,全年总产量将超过年初的预期目标,但当年仍有缺口。今后,随着人口增长和生活水平的提高,我国粮食需求将继续增加。提高粮食供给能力,保持粮食供求平衡,任务相当艰巨。粮食生产的基础是土地。我国现在耕地复种指数已经很高,很多地区水土条件不匹配,仅靠提高单产难以弥补因耕地减少损失的粮食生产能力。如果不严格土地管理,坚决遏止耕地快速减少的趋势,粮食安全的基础就会严重削弱。我们是一个有十几亿人口的大国,一旦粮食出大问题,后果不堪设想。对此,我们必须有危机感和忧患意识。
第三,走新型工业化、城镇化道路,必须严格土地管理。推进工业化、城镇化,不可避免地要占用一些土地。但近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题,已经到了令人触目惊心的地步。一些地方不具备条件,不经批准,盲目兴建开发区。到今年8月,全国清理出各类开发区(园区)6866个,规划面积3.86万平方公里,超过全国现有城镇建设用地总面积。一些城市建设盲目铺摊子,建宽马路、大广场,大量占用城郊良田。不少企业盲目圈占耕地,搞“花园式”厂区,厂房该建多层的却建单层,占地过多,有的企业甚至圈占上千亩、几千亩土地搞园区。一些地方为了满足投资商提出的多占土地的不合理要求,压低地价、甚至以“零地价”招商。这些问题导致耕地越占越多,土地利用效率越来越低。有的地方近几年来建设用地成倍增长,占地增长速度大大高于经济增长速度。有的地方在今后几年之内,就将用完除基本农田以外的全部耕地,面临无地可用的局面。照这样下去,工业化、城镇化进程将难以为继。只有管好用好土地,才能提高土地资源对经济社会发展的保障能力,既保证粮食安全,同时又保证工业化、城镇化所必须的土地供给,顺利推进现代化进程。
第四,维护社会稳定和国家长治久安,必须严格土地管理。土地不仅是最重要的农业生产资料,而且是农民最基本的生活保障。由于大量征占耕地,使很多农民失去土地。一些地方还压低补偿安置标准,不考虑失地农民的长远生计,导致部分失地农民成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”,生活水平下降。如果再不严格土地管理,听任乱征滥用耕地,失地失业的农民大量增加,后果将极为严重。我们必须从维护人民群众的根本利益和社会稳定的大局出发,严格保护耕地,保障农民的长远生计,为改革开放和现代化建设创造良好的环境。
第五,巩固宏观调控成果、保持经济平稳较快发展,必须严格土地管理。严格控制占用土地,是中央加强和改善宏观调控的一项极为重要的措施,对于有效地控制盲目扩大投资规模产生了釜底抽薪的效果。当前,宏观调控已见成效,经济运行中不稳定、不健康因素得到初步抑制,经济社会发展中的薄弱环节有所加强,整个经济正朝着宏观调控的预期目标发展。加强和改善宏观调控有效地避免了经济的大起大落,保持了经济平稳较快发展。但是也要清醒地看到,目前宏观调控仍处在关键阶段,经济生活中还存在不少需要解决的矛盾和问题,经济平稳运行的基础还不稳固。特别是固定资产投资规模仍然偏大,新上项目过多,投资再度膨胀的压力和可能仍然存在。由于投资拉动,生产资料价格大幅度上涨,消费价格也面临很大的上涨压力。如果放松土地管理,乱上项目、盲目投资就很有可能出现反弹,来之不易的宏观调控成果就会前功尽弃。如果发生这种情况,明年就不得不采取进一步的调控措施,整个经济工作就可能陷入被动。所以,我们必须继续把紧土地这个闸门。
总之,严格土地管理,直接关系到国家粮食安全,直接关系到经济社会可持续发展,直接关系到社会稳定,绝不是权宜之计,而是一项长期任务。暂停农用地转用审批到期后,绝不是简单地放开审批,而是要通过完善管理制度,更科学、更有效地管住管好土地。各地区、各部门一定要牢固树立科学发展观,充分认识严格土地管理的极端重要性,正确处理长远利益与当前利益、整体利益与局部利益的关系,正确处理保护耕地与发展经济的关系,真正把思想和行动统一到中央的决策上来,切实保护好中华民族赖以生存和发展的土地资源。

二、 认真落实严格土地管理的各项措施

《决定》针对土地管理中存在的突出问题和薄弱环节,在严格土地执法、加强规划管理、保障农民利益、促进节约用地、健全责任制度等方面,作出了具体明确的规定,提出了改革的措施。当前,加强土地管理工作,就是要把《决定》提出的各项政策措施落到实处。为此,要重点把握好以下几个方面:
(一) 切实保护耕地特别是保护好基本农田。保护耕地,就是保护农业综合生产能力,就是保障国家粮食安全。保护耕地最要紧的是保护基本农田。务必做到:一是总量不能减少。要千方百计保住全国现有的近16亿亩基本农田。这是保障国家粮食安全的“底线”。要不折不扣地落实基本农田保护制度,基本农田要落实到地块和农户。基本农田一经划定,就是一条不可逾越的“红线”,任何地方和单位不得随意调整和占用。符合法定条件确需调整和占用的,必须报国务院批准。二是用途不能改变。基本农田必须用于农作物生产。严格禁止在基本农田挖鱼塘、种树,以及其他毁坏耕作层的活动。三是质量不能下降。要加强基本农田建设,鼓励和引导农民多用有机肥,合理施用化肥和农药,保持和培肥地力。要严格执行耕地占补平衡的制度,建设用地要尽量少占耕地,确需占用耕地的必须按程序严格审批,并补充数量、质量相当的耕地,防止占多补少、占优补劣。耕地占补平衡只能在本省(区、市)范围内进行,不能跨省进行。这是中央经过慎重研究确定的,必须坚决执行。
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